Обычный городок или точка силы: по какому признаку теперь выбирают опорные пункты

В российском градостроительстве и управлении территориями формируется новый мощный инструмент, способный перераспределить ресурсы и внимание между тысячами городов и посёлков. Речь идёт об опорных населенных пунктах — концепции, которая из академического дискурса стремительно перешла в область практической государственной политики. Эти пункты призваны стать узлами, скрепляющими территорию страны, центрами предоставления социальных услуг и драйверами развития для обширных окружающих территорий.

Теоретические истоки концепции

Идея о том, что система расселения должна иметь иерархическую структуру с сильными центрами, не является новой. Ещё в 30-х годах XX века немецкий учёный Вальтер Кристаллер разработал теорию центральных мест. Согласно исследованию сотрудников РАНХиГС, его идеи легли в основу современного немецкого законодательства, где система центральных мест зафиксирована как один из ключевых принципов пространственной организации.

В Советском Союзе эти теории нашли своё воплощение в концепции опорного каркаса расселения. Она применялась для планирования как сельских территорий с низкой плотностью населения, так и для освоения удалённых регионов вроде Арктики или Восточной Сибири. ЦНИИП градостроительства в 1978 году указывал, что одной из основных задач схем районной планировки является формирование опорной сети сельских населённых мест. Однако после принятия в 2004 году нового Градостроительного кодекса задача проектирования системы расселения отошла на второй план, и долгое время эти подходы использовались лишь эпизодически.

Как теория центральных мест адаптируется к современным российским реалиям? Принцип остаётся прежним: равномерное распределение в пространстве сильных точек роста. Но сегодня на него накладываются новые вызовы — цифровизация, миграционные тренды и необходимость обеспечения национальной безопасности на огромных территориях. Современная интерпретация этой теории предполагает создание сети многофункциональных центров, которые не просто предоставляют базовые услуги, но и становятся точками притяжения для инвестиций и человеческого капитала.

Закрепление термина на законодательном уровне

Отправной точкой для официального признания термина стало распоряжение Правительства РФ от 23 декабря 2022 года № 4132-р, утвердившее методические рекомендации по определению опорных населенных пунктов. Согласно этому документу, ОНП — это населённый пункт, расположенный вне границ городских агломераций, где осуществляется ускоренное развитие инфраструктуры для обеспечения потребностей населения одного или нескольких муниципальных образований.

Изначально концепция развивалась в узком ключе, фокусируясь на сельской местности. Были установлены чёткие критерии отнесения к ОНП: численность населения от 3 до 50 тысяч человек, расположение вне агломераций и на расстоянии более 50 км от средних городов. Такой подход полностью соответствовал историческому пониманию опорных пунктов как центров обслуживания сельской периферии. Однако в 2024 году произошёл концептуальный перелом, который радикально расширил как саму концепцию, так и её потенциальное влияние.

Что заставило власти пересмотреть изначальную узкую концепцию опорных населённых пунктов? Потребовался инструмент, который позволил бы системно управлять развитием не только сельских территорий, но и малых, средних городов, а также стратегически важных пунктов по всей стране. Новый подход превратил ОНП из инструмента сельского развития в ключевой элемент национальной пространственной политики.

Современное понимание и новые задачи

В 2024 году вышло поручение Президента Пр-616, которое предписало определить перечень опорных населенных пунктов, включающий не менее 2 тысяч городов, агломераций и сельских населённых пунктов. Это поручение стало поворотным моментом, поскольку оно принципиально расширило понятие ОНП, включив в него и городские агломерации, и столицы субъектов Федерации.

Последовавшие затем документы — Пр-1111 и Пр-1533 - закрепили новый статус ОНП и поставили конкретные измеримые задачи. В частности, было поручено улучшить качество среды для жизни в опорных населённых пунктах на 30% к 2030 году и на 60% к 2036 году. Для реализации этих амбициозных планов Минстрой РФ приказом № 811 утвердил специальную методику расчёта показателя качества среды, адаптировав для ОНП существующую методику индекса качества городской среды.

1. Разработка долгосрочных планов развития для каждого ОНП до 2030 года.
2. Создание отдельной категории официальной статистической информации по ОНП.
3. Приоритетное включение мероприятий по развитию ОНП в национальные проекты.

Насколько реалистично достижение целевых показателей по улучшению качества среды? Многое будет зависеть от скоординированности действий между уровнями власти и от способности муниципалитетов готовить качественные проекты для включения в национальные проекты. Сложность новой методики расчёта показателей требует от местных администраций значительных усилий по сбору и подготовке данных.

Критерии отбора и структура перечня ОНП

В утверждённом Штабом Правительственной комиссии по региональному развитию перечне опорных населённых пунктов можно выделить три крупные категории, которые отражают двойственность самого понятия. Первая группа — это ОНП в классическом понимании: малые города, посёлки городского типа и крупные сёла, являющиеся центрами предоставления социальных услуг для окружающих территорий. Они соответствуют изначальным критериям 2022 года и продолжают линию советской школы расселения.

Вторая группа включает населённые пункты, выполняющие особые государственные функции. Сюда относятся наукограды, ЗАТО, города при стратегических объектах инфраструктуры (АЭС, крупные порты), а также пункты, обеспечивающие национальную безопасность, в том числе расположенные у государственной границы. Их включение демонстрирует, что концепция ОНП используется не только для организации системы расселения, но и для решения более широких задач пространственного развития.

Третья, наиболее спорная группа — это столицы субъектов Федерации и города, входящие в состав агломераций. Их включение в перечень вызывает вопросы у экспертов, поскольку изначальная логика опорных пунктов предполагала их расположение вне мощных городских агломераций. Тем не менее, их присутствие в списке указывает на стремление власти создать единую, всеобъемлющую систему расселения, где ОНП становятся универсальным инструментом управления.

Почему в перечень попали города, уже входящие в мощные агломерации? Это решение отражает стремление создать единую систему приоритетов для распределения ресурсов. Включение таких городов позволяет распространить стандарты качества среды и подходы к управлению развитием на максимально широкий перечень значимых точек на карте страны, даже если они уже являются частью более крупных urban-систем.

Практические вызовы и перспективы реализации

Одной из самых сложных практических задач становится формирование отдельной системы статистического учёта для опорных населённых пунктов. На сегодняшний день официальная статистика собирается преимущественно в разрезе муниципальных образований, а не отдельных населённых пунктов. Сбор ретроспективных данных, необходимых для расчёта показателей по методике Минстроя, может стать серьёзным вызовом для органов власти на местах.

Не менее важной задачей является разработка и утверждение долгосрочных планов социально-экономического развития для каждого из 2000+ ОНП. Этот процесс потребует значительных административных и экспертных ресурсов. Успех будет зависеть от того, насколько эти планы станут реальными инструментами управления, а не формальными документами, созданными для отчётности.

1. Создание цифровой платформы для сбора данных и расчёта показателей качества среды.
2. Разработка типовых решений для ускоренной подготовки планов развития.
3. Обучение муниципальных команд управлению на основе новых показателей.

Смогут ли ОНП стать реальными точками роста, а не просто ещё одной категорией для статистического наблюдения? Ответ на этот вопрос будет зависеть от последовательности в реализации задуманного и от способности системы адаптироваться к выявленным проблемам. Ключевым фактором успеха станет не просто выделение дополнительного финансирования, а создание работающих механизмов управления развитием этих территорий.

Двойственная роль опорных населённых пунктов

В заключение можно сказать, что опорные населённые пункты начинают выполнять две различные, но одинаково важные функции. С одной стороны, они возвращают в практику территориального планирования проверенную временем концепцию опорного каркаса расселения. Это особенно значимо для сельских и удалённых территорий, где необходимо поддерживать жизнеспособность системы расселения и обеспечивать базовый уровень доступности социальных услуг.

С другой стороны, ОНП становятся новым универсальным измерителем качества жизни в стране. Поскольку в перечень вошло абсолютное большинство городов и значительное число посёлков, мониторинг показателей качества среды в них позволит получить репрезентативную картину по всей России. Это создаёт основу для принятия более обоснованных управленческих решений на федеральном уровне и для адресной поддержки тех территорий, которые в наибольшей степени нуждаются в улучшении условий жизни.